EL DEBATE: A propósito del Desarrollo Económico Local: el derrotero de un mal parido

Por Arnoldo Oscar Delgado

Arquitecto (UNLP, Argentina), magíster en política y gestión de la ciencia y la tecnología (UBA, Argentina), diplomado superior en desarrollo local y economía social (FLACSO, Argentina).

Como dice un amigo (según él, citando a Theodor Adorno), “toda generalización es una forma de autoritarismo”. De antemano lo asumo, así como también la arbitrariedad en la que incurriré al aventurar opinión sobre algunos aspectos que signaron el camino del Desarrollo Económico Local (DEL) en Argentina, con pretensión de extenderme a otros países de la región sudamericana y el Caribe. Después de todo, desde el eufemísticamente bautizado “encuentro de dos culturas” en adelante, la larga historia compartida de sometimiento, expoliación e intromisiones para frenar sus procesos de autoafirmación y democracia nos da terreno fértil para conjeturar similitudes: una entre ellas, la permeabilidad de los respectivos contextos políticos, económicos y socio-culturales a la transferencia y aplicación -muchas veces acrítica- de teorías y experiencias que, aparentemente exitosas en otras realidades, poco o nada tenían que ver con las propias posibilidades y necesidades.

En el caso de la que nos ocupa aquí, no es antojadizo pensar que su desembarco en estas tierras acaso haya encontrado también reacciones similares, más próximas a la adhesión que al rechazo. Al fin y al cabo, las usinas de pensamiento, prescripciones o financiamiento eran una vez más compartidas (FMI, CEPAL, BID, BM), y puertas adentro se cocían las mismas habas, como la deslegitimación de las clases dirigentes y la desafección ciudadana por la participación política. También por igual acunaba el canto de sirena sobre la “modernización del Estado”, discurso prometedor para sociedades hastiadas de su ineficiencia y opacidad. La retórica excluyente y hegemónica caló fuerte, y en menos de lo que canta un gallo atrás quedó la matriz estado-céntrica que alguna vez moldeara el Estado de Bienestar del que algunos disfrutáramos, reemplazada por otra con preeminencia del mercado como árbitro y asignador de recursos. El crecimiento económico, objetivo preeminente del desarrollo local en esta primera etapa (apostando a la radicación del capital externo y no al desarrollo endógeno que debió haber sido su norte), ya traería luego el bálsamo benéfico del “efecto derrame” para restañar las heridas del cuerpo social fragmentado y maltrecho, desmanteladas las infraestructuras públicas que antes fungieran como mecanismo de integración.

Un segundo aspecto determinante para la instalación generalizada del discurso asociado al DEL fue la ofensiva descentralizadora, componente esencial de la modernización. De hecho, sin ella no se entiende la consagración de la escala local como objeto de actuación preeminente (disociada de los otros niveles territoriales), expresiva por antonomasia del Estado mínimo que la reforma estructural y su fiebre privatizadora perseguían. Sin importar la cuasi inexistencia de infraestructura, de recursos humanos y de todo tipo en la mayoría de los municipios de la región, carente de cualquier análisis del tamaño de las ciudades y sus perfiles productivos (si alguno), más que de una auténtica valoración de “lo local” pareció darse lo que Daniel Arroyo llamó, para el caso argentino, una “municipalización de la crisis”. Más aún, al tiempo que se imponía a los gobiernos locales gestionar las consecuencias sociales de las políticas macro-económicas, persistían las reservas para avanzar hacia una descentralización propiamente tal: vale decir, a una significativa transferencia del poder de decisión y de los recursos necesarios para volverlo efectivo. Como bien señalaba Carlos Vilas, este conjunto de limitaciones acabó produciendo efectos contrarios a los formalmente pretendidos: más que el fomento de la autogestión de la sociedad civil, se reforzó la imagen de “sálvese quien pueda” del diseño global. Si el tiempo demostró en algunos países centrales que, aun efectuándose en mejores condiciones, la descentralización no cumplió con lo esperado (como en la pionera Francia, donde apuntaló aún más el poder cuasi feudal de los alcaldes, o en España, donde la crisis actual expone crudamente los excesos, duplicaciones y desarticulaciones que dificultan la gestión unificada de políticas públicas esenciales), especialmente perjudicial resultaba en las periferias de la globalización. Bien lo señaló en su momento Daniel García Canclini:

“En los países que entraron al siglo XX con ciudades planificadas y gobiernos democráticos, las digresiones, la desviación y la pérdida de poder de los órdenes totalizadores pueden ser parte de una lógica productiva y democratizadora; en las periferias, la diseminación -generada por el estallido demográfico, la invasión popular o especulativa del suelo, con formas poco igualitarias de representación y administración del espacio urbano- aparece como la multiplicación de un desorden siempre a punto de explotar. Mientras que en el primer caso el debilitamiento de las estructuras puede ser un avance liberalizador, en los otros logra a menudo sólo reproducir aglomeraciones ingobernables -lo cual, además, se vuelve funcional a la perpetuación de gobiernos autoritarios y centralizados, reticentes a la participación ciudadana. De hecho, en muchas ciudades latinoamericanas es evidente que la debilidad reguladora de las dos últimas décadas no aumentó la libertad sino la inseguridad y la injusticia, exasperando las contradicciones de la modernidad: desaparición de lo poco que se había logrado de urbano, agotamiento de la vida pública y búsqueda privada de alternativas a la vida urbana, entendida como ‘tumulto desconcertante’”.

Obviamente, dado el contexto anterior, cuesta creer en el beneplácito de los jefes locales al recibir nuevas responsabilidades sin proceso ni recurso alguno. Asumo, en todo caso, que fue el tercer componente del discurso lo que acabó ganándolos: “mejorar la atractividad de las ciudades”, eslogan al que era difícil resistirse. Apuntalado una vez más por los generosos fondos internacionales interesados en que la reforma se cumpliera a rajatabla, ello suponía proveerlas de infraestructuras adecuadas sin perder tiempo en planificaciones pasadas de moda, y relajar las normativas para la radicación del capital siempre esquivo, sin importar el cariz depredador que fue impronta de muchas de las inversiones captadas. ¿Acaso importaba? Esta obscena entronización del capital y sus demandas, expuesta sin disimulo en los simposios universidad-empresa que asimilaban “educación” con “capacitación de la fuerza de trabajo”, encontró a mediados de los 90 un aliado perfecto: el método de la planificación estratégica, receta magistral que toda ciudad aggiornada debía aplicar. En Argentina al menos, directamente basado en el modelo español y las experiencias de Barcelona y Bilbao, el valioso instrumento devino ideología. Consultores pagados a precio de oro propagaron sin inmutarse la perniciosa concepción de la “ciudad-empresa” y del territorio como arena de competencia entre rivales, completando la analogía con las figuras del “gobierno local=alta gerencia” y del “ciudadano=cliente”, que contribuían a desnaturalizar su significado político y a desmovilizar y fragmentar aún más el cuerpo social. Como metáfora perfecta de esa retórica que todo procesaba en términos de business management, el país holding celebraba las ciudades competitivas y abandonaba a su suerte a los territorios inviables, mientras los shoppings, barrios cerrados y plazas “con sponsor” corporificaban urbanamente la derrota de lo público ante el avance de lo privado, definido atrozmente por Amos Rapoport como “control a la interacción no deseada”.

Como no podía ser de otro modo, la planificación incorporó discursivamente la cuestión de la innovación tecnológica, en buena parte responsable de su propio resurgimiento en afán de replicar las bondades de aquellos territorios organizados donde todo comenzó. Consustancial al origen mismo de las teorías sobre desarrollo local y endógeno, enfatizada por la bibliografía y los consultores internacionales a veces como fin en sí mismo, muchos de los planes formulados según su preceptiva se poblaron de su lenguaje, institucionalidad ad hoc (como las agencias de desarrollo) y hasta propusieron medidas adecuadas en relación al mundo PYME, aunque en una lectura desarticulada que permitía entrever la falta de comprensión del marco socio-institucional e interacciones inherentes a un sistema territorial de innovación. “Distrito industrial” y “clúster”, por ejemplo, se difundieron como los modelos de organización industrial por excelencia sin importar cuán intransferibles o poco operativos resultaran al bajar al territorio en concreto, acaso porque su promoción convenía a la estrategia global de minar el Estado-nación estimulando el surgimiento de territorios subnacionales autosuficientes y funcionales. Paradojalmente, los esfuerzos locales por consolidar o diversificar sus tejidos productivos enfrentaban la apertura indiscriminada del mercado a los productos importados, exponiendo abiertamente el abismo existente entre el discurso y las políticas macro-económicas efectivamente implantadas…

Remitiéndonos ya de modo concreto al caso argentino, la crisis del 2001 dinamitó tanto las buenas intenciones como los delirios de grandeza, devolvió los gurúes a sus países centrales y a los cajones las bellas ediciones de planes estratégicos no implementados. Los gobiernos locales cosecharon, por fin, la siembra amarga de años de desatino: en lo político, deslegitimación y descrédito; en lo económico, incapacidad recaudatoria y financiera; en lo social, la reducción del ciudadano a la condición de súbdito, obligado a mendigar por bolsas de alimentos y asistiendo a comedores comunitarios que se armaban por doquier, escuelas incluidas. El largo ciclo de más de veinte años iniciado con la reforma en 1989 pareció desvanecerse sin más, con las experiencias discontinuadas y sin evaluación ninguna. Sin embargo, no fue así. A partir de 2003, asumiendo las consecuencias de la etapa previa, el desarrollo local fue redefinido como “crecimiento+inclusión”, e incorporó algunas premisas correctivas que vale destacar: (i) reconocer la necesidad de fundar los procesos endógenamente, aprovechando las capacidades territoriales de todo tipo y consolidando sistemas productivos locales; (ii) abandonar la asimilación con lo municipal, apoyando actividades para generar valor agregado y procesos económicos capaces de articular regiones, cadenas y corredores productivos sólidos entre las localidades; y (iii) aceptar, por fin, la imposibilidad de un desarrollo local escindido de las variables y condicionantes macroeconómicas y el perfil productivo nacional.

Lamentablemente, como el perro que se muerde la cola, el nuevo abordaje tuvo que vérselas con la precariedad del escenario argentino post-reforma. La distancia respecto de aquellos ambientes innovadores fundantes del nuevo paradigma de desarrollo territorial, quedaba crudamente expresada al abordar el fortalecimiento de los sistemas locales de innovación. Decía al respecto Gabriel Yoguel, quien durante los años 90 diera entidad analítica al caso nacional más difundido, el cuasi-distrito de Rafaela (Santa Fe):

“El planteamiento realizado (…) supone la presencia de ciertas condiciones mínimas en materia de ingresos, acceso a una vivienda digna y servicios públicos e infraestructura, a fin de que las acciones de política puedan orientarse a la creación de capacidades y a la satisfacción de necesidades que superen el ámbito primario de la alimentación, la salud y el acceso a ciertos bienes públicos básicos. Este requisito de asegurar un cierto piso mínimo no sólo se refiere a cuestiones tangibles como las mencionadas, sino que incluye también la justicia entendida en un sentido amplio (social, ambiental y territorial). A partir de estas condiciones mínimas, los elementos clave de las políticas deberían apuntar a desarrollar el sistema institucional, el entorno productivo de los agentes económicos, las redes productivas y los distintos tipos de encadenamientos, los recursos humanos y una organización del trabajo que facilite la generación de proceso de aprendizaje e intercambio de conocimientos”.

El análisis anterior cobra especial sentido cuando, retornando a las fuentes, se lo contrasta con aquellos factores socio-territoriales que fungen como requisitos para el desarrollo endógeno, puntualizados en su momento por el italiano Gioacchino Garofoli, uno de los “padres” de la teoría: (i) ante todo, una formación social suficientemente homogénea en cuanto a comportamientos culturales y aspiraciones; movilidad social relativamente elevada; distribución del ingreso más igualitaria; estructura social que recompensa el esfuerzo; aliento a la creación de un nuevo empresariado; flexibilidad considerable del mercado laboral; (ii) una ética del trabajo y del sacrificio que se propaga por todo el sistema y determina una substancial identidad socio-cultural entre la esfera productiva y la esfera político-decisional; (iii) importante demanda de intervención pública por parte de las fuerzas sociales, a la que se responde con un desarrollo consistente de los servicios comunitarios (asistencia sanitaria, sistema escolar y de formación profesional, transportes públicos, vivienda social, etc.); (iv) acumulación de conocimientos, profesionalismo y know-how difundidos en el nivel local; economías de aglomeración derivadas de la integración productiva entre las empresas y de la circulación eficaz de las informaciones; y (vi) de manera crucial, formas de autorregulación introducidas por la propia comunidad con el fin de equilibrar las tensiones entre competencia y cooperación.

El sinceramiento sobre las condiciones imperantes y la premisa de “crecer con inclusión” llevaron entonces a una convergencia con los preceptos de la Economía Social: como señala Favio Quetglas, se trataba de revitalizar la economía “desde abajo”, aprovechando los recursos destinados a la ayuda social para generar “una trama social-productiva en base a los principios de una economía cooperativa y asociativa” que permitiera pasar del puro asistencialismo a respuestas productivas y organizativas. En un país poco afecto al monitoreo y evaluación de toda política pública, es difícil saber hasta qué punto el nuevo enfoque se acercó al objetivo; pero en cualquier caso, resultaría ingenuo creer que puedan llegarse a consolidar sistemas productivos locales de sesgo innovador por mera evolución de las políticas sociales. Como evidencia la contribución de Garofoli, la complejidad de los procesos de desarrollo endógeno emplaza a diseñar e implantar planes y programas de carácter transversal que expresen la interactividad de las muchas dimensiones en juego. Frente a tamaño reto, acaso porque las mismas políticas sociales los liberaron de la conflictividad que amenazaba con dinamitarles el poder en 2001, los gobiernos locales parecen haber recobrado sus viejas prácticas cortoplacistas apenas enmascaradas por un discurso aggiornado y espejitos de colores, como los presupuestos “participativos”. Amainada la tormenta, resignado por comodidad el liderazgo que el mainstream les exigiera a lo largo de los 90, en el camino quedó también el desafío nunca acometido: la formulación de una auténtica economía política del desarrollo local.

Tras este largo viaje que pareciera no haber llegado nunca a puerto, la (re)entronización conservadora operada en Argentina a finales del 2015 podría llevarnos a donde todo comenzó. El retorno de cantilenas y sumisiones que otrora conocimos y padecimos no auguran escenario propicio al desarrollo endógenamente sustentado. Todo lo contrario. Más bien soplan vientos favorables a los viejos eslóganes pro-atractividad de territorios y ciudades, competencia y competitividad, eficiencia del gasto público y otros que, allá por los 90, enmarcaron la instalación del desarrollo local entendido como mero crecimiento económico y por aporte exógeno. ¿Servirá lo aprendido para no repetir errores y frustraciones? ¿Será momento de revisar la teoría misma del desarrollo “desde lo local” y evaluar su pertinencia para el ámbito regional a la luz de las muchas limitaciones que evidenció el intento de bajarlo, efectivamente, al territorio? Por ahora, sólo existe (o quiero creer que existe) una siembra que acaso dé cosecha: muchos ya no somos ingenuos.

Referencias bibliográficas

ARROYO, D. (1997): «Estilos de gestión y políticas sociales municipales en Argentina», Políticas públicas y desarrollo local, Fundación Instituto de Desarrollo Regional de Rosario, pp. 109-1.

GARCÍA CANCLINI, N. (1998): “Las cuatro ciudades de México”, Cultura y comunicación en la ciudad de México, Conaculta, UNAM-I.

RAPOPORT, A. (1979): Aspectos humanos de la forma urbana, Madrid, Edit. G. Gilli, Madrid.

FERNÁNDEZ, V. R. Y VIGIL, J.I. (2007): “Clusters y desarrollo territorial. Revisión teórica y desafíos metodológicos para América Latina”, Revista Economía, Sociedad y Territorio, n° 24, mayo-agosto, México DF, Colegio Mexiquense/CONACYT.

YOGUEL, G. et al. (2009): “Argentina: cómo estudiar y actuar sobre los sistemas locales de innovación”, Revista CEPAL, n° 99, diciembre.

GAROFOLI, G. (1996): Les nouvelles logiques du développement, París, Éditions L’Harmattan.

QUETGLAS, F. (2008): ¿Qué es el desarrollo local?, Buenos Aires, Capital Intelectual.

Publicado el 16 de febrero de 2016